Política
ambiental en México y su dimensión regional
La política
ambiental de México fue construida durante los años 80 y 90, atravesando la
etapa de reformas neoliberales de la economía y transitando progresivamente
hacia formas de operación que la integran al mercado ambiental global. Pero la
escala regional de la crisis ambiental es el espacio concreto en el cual
interactúan los actores del mercado ambiental, y en el caso de México, existen
escenarios claramente diferenciados que se reseñan para ilustrar la complejidad
de ese fenómeno característico de la globalización: su doble vertiente
global/local
- Mercado ambiental y geografía de la crisis
ambienta
La era de la
globalización ha traído consigo la construcción de un nuevo mercado que se rige
por el paradigma de la sustentabilidad, es el mercado ambiental. El centro de
gravedad de este mercado es la crisis ambiental, como crisis de la relación
naturaleza-economía-sociedad, y emergencia de un nuevo paradigma que es el de
la sustentabilidad. Pero alrededor de esta crisis confluyen las ofertas y
demandas sociales, políticas y económicas que determinan ganancias y pérdidas:
se ganan o pierden posiciones de poder y lo mismo ocurre con los negocios. El
mercado es un espacio social de confrontación (competencia) en el que se juega
la suerte de sus actores que hacen política, crean estrategias, transforman o
innovan técnicas, definen alianzas, cooperan y contienden. Los valores que
comparten los actores definen una relación reticular que constituyen espacios
sociales de acción. Su característica fundamental es que es un mercado ( y sus
redes) que tiende a ser global y, por tanto, constituye una parte esencial de
esta gran etapa de mutaciones mundiales que es la globalización (Micheli,
2000:187).
La
visión de un mercado ambiental ligado a la geografía, supera la simple reseña
de los saberes sobre las transformaciones (degradaciones) físico químicas que
tiene lugar en determinada demarcación ecológica (aire, tierra, agua). Las
nuevas corrientes de conocimiento geográfico nacen de comprender que las crisis
del medio ambiente son fenómenos cualitativamente distintos de los procesos de
"humanización" del entorno natural que tradicionalmente correspondía
analizar a la geografía como ciencia social3.
Esta construcción de la
geografía de la crisis ambiental también nace de la globalización en la medida
que el medio ambiente es uno de sus vectores fundamentales, como señalamos.
Por
ello, las crisis ambientales generan necesariamente nuevas formas de reflexión
del quehacer del Estado y nuevas maneras de articular el conocimiento
geográfico con ese quehacer.
Propongo
las siguientes definiciones:
Saber ecológico:
conocimiento acerca de las relaciones sistémicas entre los procesos al nivel
físico, químico, biológico, en las dimensiones del suelo, aire, agua. La forma
más importante y útil de este saber es, sin duda, lo que determinados
contaminantes producen sobre el ser humano, sobre la vida y sobre las
posibilidades de reproducción de la vida. El saber ecológico se caracteriza por
su carácter multidisciplinario y multimedial y, sobre todo, por el
reconocimiento de la incertidumbre, originado tanto en el carácter sistémico,
como en la naturaleza temporal (evolutiva) de los procesos.
Saber geográfico: se refiere
al conocimiento sobre las formas de interactuar de actores sociales, frente a
la crisis ambiental, en la escala territorial definida por la geografía
humana/económica. Los actores se mueven en los ámbitos de interés de la
economía y/o de la política, pero tienen como marco explicativo el saber
ecológico.
Así, si la intervención
ambiental del Estado es necesariamente expresada en territorios, con
comunidades concretas, ambos saberes deben ser parte de las estrategias públicas.
El saber ecológico puede desencadenarse con instrumentos conocidos (gasto
público, política de investigación, cooperación internacional) y se debe
transformar en normatividad (leyes, reformas, normas, principios de
imposición), pero el saber geográfico está ligado a los procesos regionales de
construcción de mercados ambientales.
- Construcción de la política ambiental
mexicana, síntesis de una trayectoria en los años 80 y 90.
Durante la década de
los 80, la atención del gobierno a la crisis ambiental fue creciente y diversa
desde el punto de vista de las medidas que se llevaron a cabo (Micheli (b),
2000). La clave explicativa de la intervención estatal fue la incorporación del
tema ambiental a la agenda política, como consecuencia de un conjunto de
procesos coincidentes:
1) Un ciclo de
catástrofes tanto naturales como generadas por la actividad productiva, que
dejaron en claro la ausencia de una capacidad institucional de atención a estos
fenómenos y a sus profundas consecuencias sociales.
2) La emergencia del modelo neoliberal en la
estrategia de desarrollo económico y social del país, lo cual implicó una
rápida pérdida de capacidad de intervención del Estado en los mecanismos de
cohesión y legitimación social que eran tradicionales del sistema político
mexicano, tales como el empleo y el salario.
3) El afianzamiento de tendencias
internacionales de creación de un mercado ambiental.
En 1983 se reformó el
artículo 25 de la Constitución, para señalar en él que las actividades
económicas que hicieran uso de los recursos naturales debían de cuidar su
conservación. En el mismo año, se firmó el Convenio para la Protección y
Mejoramiento del Ambiente en la Zona Fronteriza, entre los gobiernos de México
y Estados Unidos. En
1984, la Ley Federal del ramo fue transformada en su artículo primero para
abrir paso a una nueva concepción: el Estado debería generar normas para
defender el medio ambiente, función que estaba ausente en la ley previa4.
Se abrió así una
importante etapa en el desarrollo de la política ambiental mexicana al definir
los diferentes ámbitos de responsabilidad pública en la resolución de los
problemas relativos al medio ambiente. Esta reforma constitucional permitió
crear una nueva ley y en 1988 se publicó la Ley General de Equilibrio Ecológico
y la Protección al Ambiente, la cual, a pesar de posteriores modificaciones
(1996), ha sido el instrumento rector de la operación de la política ambiental
hasta nuestros días. Sus aspectos básicos fueron establecer disposiciones para
la protección de las áreas naturales, prevención y control de la contaminación
de la atmósfera, del suelo y del agua y el control de materiales y residuos peligrosos;
la clasificación de las fuentes de contaminación y las sanciones para quienes
violaran la ley. Junto con esta ley federal, se promulgaron 31 leyes locales en
los estados y 5 reglamentos (sobre los temas de: evaluación de impacto
ambiental, residuos peligrosos, transporte terrestre de los mismos,
contaminación atmosférica y contaminación por vehículos en la Zona
Metropolitana de la Ciudad de México, ZMCM).
SEMARNAP,
por primera vez existió en la administración pública un organismo que reunía la
gestión de los recursos naturales renovables con la del medio ambiente. La
SEMARNAP identifica su misión a partir de tres estrategias: contener las
tendencias del deterioro al medio ambiente, fomentar la producción limpia y
sustentable y contribuir al desarrollo social11. Los fundamentos de la nueva
estrategia están contenidos en el Programa de Medio Ambiente 1995-2000, el cual
incorpora conceptos novedosos:
Plantea la necesidad de
reconocer la importancia del sistema industrial como pieza clave de las transformaciones
regionales y ambientales, reconoce las rigideces e insuficiencias en el campo
de las regulaciones e instituciones del medio ambiente y propone como marco
indispensable del quehacer ambiental mexicano a la globalización de los
intereses ambientales. Entre los instrumentos de una política ambiental
industrial, identifica a la expedición de normas como uno de los pilares de la
política ecológica, la autoregulación (con dos vertientes importantes: normas
voluntarias y certificación de productos) y las auditorías ambientales.
3. Cuatro
regiones en la geografía de la crisis ambiental:
Globales que
intervienen en territorios específicos en México ( durante la etapa de
construcción del mercado ambiental ). Reseñaré cuatro casos: Zonas
Metropolitanas de la Ciudad de México y de Guadalajara, Frontera Norte y
Guadalcázar. El marco general de esta tipología, es sin duda, la creciente
desigualdad que se ha
generado en la sociedad mexicana, a lo largo de su territorio y en la
profundidad de su estructura económica. Estos casos brindan una diversidad de
situaciones, una constelación de trayectorias de los diversos actores, que
ilustran elocuentemente la diversidad regional que encierra la geografía de la
crisis ambiental.
3.1 Zonas
metropolitanas de las ciudades de México y Guadalajara: el peso de las
instituciones nacionales y de la concertación local.
Las mayores regiones
urbanas (zonas metropolitanas de las ciudades de México, Guadalajara y
Monterrey) están expuestas a una crisis ambiental en todos sus niveles - aire,
suelo, agua -, pero la misma crisis ambiental es percibida por la comunidad
como uno más de los riesgos a que se ven sometidos por el hecho de vivir en
entornos urbanos.
En la Zona
Metropolitana de la Ciudad de México es clara la relación entre la política
ambiental y la creación de una capacidad de medición del deterioro de la
calidad del aire. En la medida en que lo segundo ha ocurrido, ha sido posible
generar respuestas y fijar normas, induciendo así nuevos comportamientos de los
actores y escenarios de negociación, que son condiciones de la construcción de
mercados.
3.2
Frontera norte: instituciones binacionales para financiar el desarrollo.
La construcción del
mercado ambiental en la frontera norte de México es un proceso caracterizado
por el peso que tiene la trayectoria específica de administración binacional de
los recursos naturales, reforzada por un acuerdo comercial internacional, en el
cual los grupos no gubernamentales de EUA jugaron un rol decisivo. La debilidad
del Estado como agente del desarrollo en las últimas décadas se manifiesta
principalmente en la falta de infraestructura social en aspectos como:
vivienda, agua, drenaje, manejo de residuos sólidos, áreas verdes,
pavimentación y salud pública. El explosivo crecimiento del sector de maquila
desde los años ochenta aumentó la mencionada lista de problemas ambientales al
agregar la generación de residuos tóxicos y peligrosos.
El TLCAN fue firmado en
1994. A pesar de los antecedentes en materia de administración ambiental
fronteriza ya mencionados, la iniciativa de apertura comercial desató las
presiones de grupos ambientalistas en los EUA para hacer frente al riesgo que,
en su opinión, significaría el libre comercio entre dos países con evidentes
asimetrías industriales y de normatividad ecológica: "Entre los diversos
objetivos de los grupos ambientalistas de EU, se concibió enganchar el acuerdo
comercial al desarrollo sostenible, generar salvaguardias para la protección
ambiental - incluyendo sanciones rígidas para los casos de incumplimiento de
las propias leyes nacionales -, eliminar las ventajas comerciales basadas en
cuestiones ambientales, incrementar el financiamiento para la administración
ambiental en México y la región fronteriza y crear nuevas estructuras
institucionales para la administración ambiental tanto en la arena trinacional
como en la frontera entre EU y México" (Mumme,1993:87)
3.3
Guadalcázar: el frustrado intento de generar un nuevo campo de negocios
ambientales
Uno de los elementos
más significativos de la estrategia ambiental del gobierno en la primera mitad
de los años 90 fue la iniciativa de generar una infraestructura de alcance
nacional para el tratamiento de los residuos industriales peligrosos
(sustancias dotadas de las características denominadas CRETIB: corrosivas,
reactivas, explosivas, tóxicas, inflamables o biológico-infecciosas). La
industria química es la principal generadora de los residuos industriales, con
el 40 % del total, en segundo lugar está la industria metalmecánica y la
metálica básica, con el 10% y posteriormente la industria eléctrica con el 8 %.
La región central de México aporta el 65 % de los residuos totales, y en
segundo lugar se encuentra la zona norte con 24 %.
El
Plan proponía la creación de una red de centros que ofrecerían servicios de
almacenamiento, recolección y transporte; estaciones de transferencia; sistemas
de separación, recuperación y reciclaje; tratamiento, confinamiento o
disposición final y exportación o importación27. El INE había identificado 55
lugares en el territorio mexicano en donde podrían instalarse estos centros.
Una vez realizado esta identificación regional, así como elaborado el marco
legal dentro de un plan federal, serían los gobiernos locales e inversionistas
interesados los que harían el importante trabajo de convencimiento a la
población, dada la conocida oposición social ante este tipo de instalaciones
industriales.
Sin embargo, la
iniciativa se inició y terminó con un solo ejemplo, el de Guadalcazar28, región
en la cual se construyó el Confinamiento Técnico de Residuos Industriales, SA
de CV, Coterin.
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